چرا استراتژی دولتها در سیاستهای حمایتی متفاوت است؟
جایگاه کالابرگ در نظریههای اقتصادی
برای تحلیل دقیق تغییر مسیر از یارانه قیمتی به سمت حمایت اعتباری و کالایی باید منطق کمکهای غیرنقدی را بدون پیشداوری بازخوانی کنیم. پژوهشها نشان میدهد که دفاع از پرداختهای کالایی و غیرنقدی دلایلی فراتر از تصمیمگیری به جای مردم دارد. اگرچه در نگاه اول به نظر میرسد دولت با ارائه کالا قصد دارد قیممآبانه رفتار کند اما موضوع اصلی وابستگی ترجیحات میان اهداکننده و گیرنده است. در یک قرارداد اجتماعی مالیاتدهندگان یا سیاستگذاران تنها به دنبال افزایش رفاه فقرا نیستند بلکه رضایت خود آنها نیز در گرو مصرف کالاهای مشخصی توسط این قشر است. به بیان دیگر جامعه ممکن است از اینکه منابع حمایتی صرف کالاهای غیرضروری شود رضایت نداشته باشد اما تامین تغذیه و آموزش یا سلامت کودکان برایش مطلوب است. جیمز توبین از این مفهوم به عنوان نوعی برابریخواهی ویژه یاد میکند و همین منطق توضیح میدهد که چرا جامعه حق دسترسی به غذا یا مسکن را متفاوت از سایر کالاها میداند و حاضر است برای تامین آن سازوکارهای اجرایی دقیقی طراحی کند.
بحث فراتر از ترجیحات اخلاقی است و به مسائل فنیتری مانند شناسایی دقیق و هدفمندی بازمیگردد. یکی از چالشهای اصلی دولتها در اجرای سیاستهای حمایتی ناتوانی در تفکیک نیازمندان واقعی از کسانی است که به فقر تظاهر میکنند. وقتی دولت منابع را به صورت پول نقد توزیع کند انگیزه تظاهر به نداری شدت میگیرد زیرا پول نقد جذابترین دارایی ممکن است. در چنین شرایطی نظریههای اقتصاد اطلاعات استفاده از راهکار خودگزینی را پیشنهاد میدهند. منطق خودگزینی بر این اصل استوار است که دولت کمکی ارائه دهد که برای فقرا ارزشمند باشد اما برای ثروتمندان یا طبقات متوسط جذابیت کمتری ایجاد کند. این کاهش جذابیت میتواند از طریق ایجاد محدودیت در انتخاب کالا یا پیچیدگی فرآیند دریافت اعتبار باشد تا گروههای غیرهدف خودبهخود از صف دریافت کمک خارج شوند. نیکولز و زکهاوزر استدلال میکنند که تحمیل نوعی هزینه یا محدودیت بر کمکهای دولتی کارآیی هدفمندی را افزایش میدهد چرا که تنها کسانی که نیاز مبرم به آن کالا یا اعتبار دارند حاضر به پذیرش این شرایط هستند.
زمانی که دولت تصمیم میگیرد به جای تزریق مستقیم پول از سیستمهای اعتبار خرید استفاده کند در واقع ابزاری هوشمند برای غربالگری متقاضیان به کار گرفته است. در این سیستم فردی که به دنبال نقدینگی برای سفتهبازی یا خریدهای غیرضروری است تمایلی به دریافت اعتباری که تنها برای کالاهای اساسی تعریف شده ندارد. در مقابل خانواری که دغدغه امنیت غذایی دارد این اعتبار را به عنوان یک حمایت حیاتی میپذیرد. این سازوکار سبب میشود منابع محدود دولتی با دقت بیشتری به دست جامعه هدف برسد و از انحراف منابع به سمت بازارهای موازی جلوگیری شود.
برای سنجش عیار این تحلیل و بررسی کارآیی عملی این ابزارها باید به شواهد میدانی دقیق رجوع کنیم. پژوهش هیدروبو و همکارانش در اکوادور بستری برای مقایسه اثرات پول نقد و کوپن غذا و سبد کالا فراهم کرده است. نتایج این مطالعه نشان میدهد اگرچه هر سه روش توانستند کمیت و کیفیت غذای مصرفی را بهبود دهند اما تفاوتهای معناداری در الگوی مصرف خانوارها ایجاد شد که حاوی درسهای مهمی برای سیاستگذاری امروز است.
یافتهها نشان داد که توزیع فیزیکی غذا یا همان سبد کالا بیشترین تاثیر را در افزایش کالری دریافتی خانوارها داشته است. این نتیجه منطقی به نظر میرسد چرا که دریافت حجم مشخصی از برنج یا روغن اثر درآمدی خود را مستقیما بر حجم غذای سفره تخلیه میکند. با این حال هزینههای سنگین لجستیک و اجرا سبد کالا را از نظر شاخص هزینه و فایده به روشی کمبازده تبدیل میکند. از سوی دیگر پول نقد کمهزینهترین روش توزیع بود اما لزوما به بهبود کیفیت تغذیه منجر نشد زیرا خانوارها بخشی از آن را صرف نیازهای دیگر کردند. نکته برجسته این پژوهش عملکرد کوپن غذا یا همان سیستمهای اعتباری بود. خانوارهایی که کوپن دریافت کرده بودند بیشترین پیشرفت را در شاخص تنوع غذایی تجربه کردند.
دلیل اینکه چرا سیستم اعتباری به تنوع بیشتر در سبد مصرفی منجر میشود در مفهومی است که اقتصاددانان رفتاری از آن به عنوان حسابداری ذهنی یاد میکنند. وقتی خانوار اعتباری دریافت میکند که تنها برای خرید غذا قابل استفاده است این مبلغ در ذهن سرپرست خانوار به عنوان بودجه اختصاصی غذا دستهبندی میشود و از سایر مخارج تفکیک میگردد. این تفکیک ذهنی باعث میشود خانوار احساس امنیت بیشتری داشته باشد و به جای آنکه صرفا کالاهای سیرکننده مانند نان و برنج خریداری کند به سمت تهیه اقلام پروتئینی و لبنیات و سبزیجات حرکت کند. شواهد آماری اکوادور نیز تایید کرد که دریافتکنندگان کوپن به شکل معناداری مصرف شیر و تخممرغ و سبزیجات را افزایش دادند درحالیکه دریافتکنندگان سبد کالا اغلب همان اقلام دریافتی را مصرف میکردند. بنابراین سیستم اعتباری بدون تحمیل هزینههای سنگین انبارداری و توزیع به دولت همان اثر امنیت غذایی را ایجاد میکند و همزمان به خانوار حق انتخابی میدهد تا کیفیت تغذیه خود را ارتقا دهد.
نکته مهم دیگری که در تحلیلهای کلان نباید نادیده گرفته شود نقش اعتبار در هموارسازی مصرف و رفع محدودیت نقدینگی است. بسیاری از خانوارهای کمدرآمد نه لزوما به دلیل فقر مطلق بلکه به خاطر نوسانات درآمدی و عدم دسترسی به ابزارهای مالی دچار ناامنی غذایی میشوند. این خانوارها معمولا درآمد خود را بلافاصله صرف هزینههای جاری میکنند. در چنین وضعیتی دولت با جایگزینی پول نقد که سرعت خرج شدن بالایی دارد با یک خط اعتباری نقش یک بازار مالی کارآمد را ایفا میکند که در شرایط عادی برای فقرا در دسترس نیست.
ارائه اعتبار خرید یا وامهای خرد مصرفی سازوکاری است که به خانوار امکان میدهد در زمان شوکهای قیمتی یا درآمدی سطح مصرف خود را حفظ کند بدون آنکه مجبور به فروش داراییهای مولد یا کاهش تغذیه کودکان شود. این رویکرد ماهیت حمایت را از کمکهای بلاعوض به تامین مالی خرد تغییر میدهد. مساله دیگر تنها پر کردن شکاف درآمدی نیست، بلکه ایجاد دسترسی به ابزارهای مالی است. اگر دولت این اعتبار را به صورت هدفمند برای کالاهای اساسی ارائه دهد عملا ریسک تورم مواد غذایی را از دوش خانوار برداشته و به ترازنامه خود منتقل میکند بدون آنکه مستقیما پایههای پولی را با تزریق پول نقد تحریک کرده باشد.
تحلیل این تغییر رویکرد یعنی حرکت از ارز ترجیحی به سمت بازار توافقی و جایگزینی آن با حمایتهای اعتباری در اقتصاد کلان معنای متفاوتی دارد. در سیستمهای سنتی مانند سیاست ارز ترجیحی دولت تلاش میکند با سرکوب قیمت ارز و پرداخت یارانه به واردکننده یا همان یارانه سمت عرضه قیمت نهایی کالا را برای مصرفکننده پایین نگه دارد. تجربه و تئوری نشان دادهاند که این روش کارآیی لازم را ندارد چرا که یارانه پیش از رسیدن به مصرفکننده نهایی در زنجیرههای توزیع نشت میکند و به قاچاق معکوس منجر میشود. این شیوه سیگنالهای قیمتی را برای تولیدکننده مختل میکند و دولت در عمل به تمام اقشار جامعه اعم از فقیر و غنی یارانه میدهد و همزمان تولید داخلی را با قیمتگذاری دستوری تحت فشار قرار میدهد.
زمانی که دولت تصمیم میگیرد بازار ارز را به سمت تکنرخی شدن هدایت کند و مابهالتفاوت آن را در قالب اعتبار خرید به مصرفکننده اختصاص دهد ساختار انگیزشی اقتصاد اصلاح میشود. در گام نخست قیمتهای نسبی واقعی میشوند و تولیدکننده انگیزه فعالیت پیدا میکند چرا که دیگر با قیمتهای دستوری مواجه نیست. در گام بعد یارانه به جای آنکه در لایههای گمرک و شبکه توزیع ناپدید شود مستقیما در لحظه خرید به خانوار اصابت میکند. نکته ماجرا کارکرد ضدتورمی استفاده از اعتبار به جای پول نقد در این دوران گذار است. اگر دولت تمام مابهالتفاوت نرخ ارز را به صورت نقد به جامعه تزریق کند سرعت گردش پول بالا میرود و همین نقدینگی میتواند به موتور محرک تورم تبدیل شود اما اعتبار خرید چون تنها برای کالا تعریف شده است سرعت گردش پایینتری دارد و فشار تورمی کمتری ایجاد میکند. این سازوکار تضمین میکند که نقدینگی خلق شده حتما مابهازای کالایی داشته باشد و وارد سفتهبازی در بازار ارز یا طلا نشود.
موضوع مهم دیگری که برای درک بستههای حمایتی مدرن حیاتی است تفاوت رفتار مصرفکننده در برابر پول نقد و اعتبار است. نظریههای کلاسیک حکم میکنند که اگر به فردی معادل مبلغ مشخصی کوپن غذا بدهید او همان میزان از بودجه نقدی خود را که پیش از این صرف غذا میکرد برمیدارد و خرج کالای دیگری میکند بنابراین تفاوتی میان کوپن و پول وجود ندارد. اما شواهد تجربی واقعیت دیگری را نشان میدهند و ثابت میکنند که پول تمایل دارد به همان محلی بچسبد که برای آن برچسب خورده است. دادهها حاکی از آن است که تمایل نهایی به مصرف غذا از محل اعتبار یا کوپن بیشتر از درآمد نقدی است. به بیان دیگر وقتی دولت اعتبار کالایی اعطا میکند سطح مصرف آن کالا را نسبت به پرداخت نقدی بالاتر میبرد. این پدیده برای سیاستگذاری که هدفش تامین امنیت غذایی در شرایط تورمی است ابزاری کارآمد محسوب میشود. سیاستگذار با استفاده از اعتبار عملا یک کف مصرف مطمئن برای کالاهای استراتژیک ایجاد میکند که نوسانات اقتصاد کلان نمیتواند آسیبی به آن وارد کند.
از سوی دیگر مکانیسمهای اعتباری ابزاری موثر برای مدیریت انگیزهها و جلوگیری از کاهش تلاش فردی هستند. اگر کمکها همواره به صورت نقدی و بدون قید و شرط باشند ممکن است انگیزههای کار و فعالیت را تضعیف کنند اما اعتباراتی که مشروط به رفتارهای خاصی مانند خرید کالاهای ضروری هستند این اثر منفی را ندارند. در الگوهای مدرن دولتها حتی فراتر میروند و اعتبارات را به گونهای طراحی میکنند که چرخههای تولید را نیز تحریک کند. وقتی اعتبار خرید به مصرفکننده داده میشود این اعتبار در نهایت باید در زنجیره تامین نقد شود. این بدان معناست که دولت به جای اعطای وام مستقیم به کارخانهها که اغلب منشأ رانت است قدرت خرید را به مردم میدهد تا تولیدکنندگان برای جذب آن رقابت کنند. این روش نوعی تامین مالی زنجیره تولید از پایین به بالا است و سرمایه در گردش بنگاهها را به واسطه تقاضای موثر مردم و نه با دستورات اداری تامین میکند.
توجه به جنبههای اقتصاد سیاسی این گذار نیز اهمیت ویژه دارد. حمایت عمومی از برنامههای بازتوزیعی وابستگی زیادی به این باور دارد که کمکها به افراد شایسته میرسد و هدر نمیرود. سیستمهای اعتباری به دلیل شفافیت ذاتی و قابلیت ردیابی اعتماد عمومی را جلب میکنند. زمانی که جامعه مشاهده کند منابع عمومی صرف تضمین تغذیه و سلامت میشود و نه رانت ارزی مقاومت کمتری در برابر اصلاحات نشان میدهد. این اعتبار خرید نوعی قرارداد اجتماعی جدید است که در آن دولت متعهد میشود علیرغم آزادسازی قیمتها دسترسی به کالاهای اساسی را تضمین کند.
البته تمام این استدلالهای تئوریک، مشروط به یک اگر بزرگ است. اگر زیرساخت اجرایی سالم باشد. تجربه نشان داده است که حتی بهترین طرحهای اعتباری دنیا نیز اگر در بستر یک بوروکراسی ناکارآمد اجرا شوند، میتوانند به ضد خود تبدیل شوند. خطر تبدیل شدن کارتهای اعتباری به ابزاری برای پولشویی خرد یا شکلگیری بازارهای سیاه برای نقد کردن اعتبار (با نرخ تنزیل بالا)، تهدیدهایی جدی هستند. اگر دولت نتواند اصطکاک نقد کردن این اعتبارات را بالا ببرد، عملا همان پولپاشی تورمزا را تکرار کردهایم.
با بررسی شواهد تجربی و منطق هدفمندی تصویر روشنی از چرایی گذار به سمت حمایتهای اعتباری بهدست میآید. این سیاست ارتقایی در سیستم رفاهی است. دولتها دریافتهاند که در دنیای واقعی سرشار از محدودیت پول نقد همیشه بهترین راهحل نیست. گاهی یک اعتبار هوشمند و هدفمند میتواند کارآیی بیشتری داشته باشد زیرا همزمان محدودیت نقدینگی خانوار را رفع میکند و انحراف منابع را کاهش میدهد.
در شرایطی که تورم و رکود اقتصاد را تهدید میکنند این ابزار ترکیبی که ویژگیهای قدرت خرید پول و هدفمندی کالا را یکجا دارد مسیری مطمئن برای عبور از چالشهای ناشی از اصلاحات ساختاری است. اما، باید به یاد داشت که سیاستهای اعتباری و کالایی، هر چقدر هم هوشمندانه باشند، جایگزین رشد اقتصادی و کنترل تورم نیستند. دل خوش کردن به توزیع اعتبار، بدون اصلاح موتورهای تورمزا (کسری بودجه و ناترازی بانکها)، صرفا خریدن زمان به قیمت کوچکتر شدن کیک اقتصاد خواهد بود.
